碳排放权交易将引发能源行业深刻变革
自我国提出碳达峰、碳中和目标以来，碳排放权交易即成为各方关注的焦点。2020年12月中央经济工作会议提出要加快建设全国碳排放权交易市场，生态环境部随即印发系列文件推进市场建设，2021年3月两会上的《政府工作报告》再次将其列入年度重点工作，2021年7月16日万众瞩目的全国碳排放权交易市场正式启动上线交易。发电行业被率先纳入碳配额管理和全国碳排放权交易市场，将为能源电力发展带来深刻影响。
一、碳排放权交易市场建设意义
推进碳排放权交易市场建设是贯彻新发展理念，推进碳达峰、碳中和部署落地的重要举措。碳排放具有明显外部性，且外部环境影响难以量化评估，建设碳排放权交易市场一方面实现了外部环境成本的市场化发现，为外部成本内部化创造了基础条件，另一方面通过排放主体之间排放权益的市场化流转，将能自动发现低成本的减碳方案和路径。此外，通过调整主体准入、初始权益分配等，可便利地实现对碳减排强度、进程等进行灵活控制，丰富了碳减排政策工具。
推进碳排放权交易市场建设有助于推动企业节能减排和产业结构优化升级，促进技术和资金转向低碳发展领域。从企业层面来说，碳排放权交易市场将碳排放成本内部化为企业生产成本，高能效企业相对低能效同行企业获得更多竞争优势，将鼓励企业通过技术改造升级以实现节能减排。从产业结构层面来说，引入碳排放权交易市场后，高载能产业因能耗高而需承担更多碳排放成本，相对其他产业的竞争劣势更为凸显，将推动产业结构向低能耗、高附加值方向优化升级。
二、碳排放权交易发展现状
（一）我国已在八省市开展碳排放权交易试点
截至2020年底，我国已在八个省市（北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳和福建）开展了碳排放权交易试点，合计交易量名列全球第二，共覆盖近3000家重点排放单位，累计成交量约4.06亿吨，成交额约92.8亿元。试点市场碳价主要分布在10-40元/吨，其中，北京、上海碳价在40元/吨上下波动，广东、天津、湖北、深圳、重庆碳价为25-30元/吨左右，福建则不到10元/吨。
各省市碳排放权交易试点市场在覆盖行业、纳入控排企业门槛等方面存在差异。从覆盖行业看，各试点市场都根据实际情况纳入高能耗工业如电力、水泥、石化、钢铁等，北京、上海、广东纳入了航空等服务业，深圳专门纳入了公共及机关建筑。从纳入门槛看，深圳、北京第三产业占比高且三产企业排放量相对较小，其纳入控排企业门槛分别仅为年碳排放量3000、5000吨，其他试点市场纳入控排企业的门槛为年碳排放量2万吨或综合能耗1万吨标准煤。
（二）全国碳排放权交易市场正式运行
2020年底，生态环境部连续印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》、《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》、《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等系列文件，发电行业被率先纳入碳排放配额管理。
《碳排放权交易管理办法（试行）》在准入标准、配额分配、排放交易、排放核查与配额清缴等方面进行了规范：准入标准为覆盖行业内年温室气体排放超2.6万吨二氧化碳当量的单位，纳入全国碳排放权交易市场的单位不再参与地方市场；配额以免费分配为主，适时引入有偿分配；可采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的市场交易方式；重点排放单位可使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销不超过5%的碳排放配额。
《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》在配额分配、配额发放、配额清缴等方面做出了规定：化石能源发电机组分为30万千瓦等级以上煤电、30万千瓦等级及以下煤电、非常规煤电和燃气机组四类，针对不同类别机组分别设定相应碳排放基准值；明确2019-2020年配额实行全部免费分配；按机组2018年度供电（热）量的70%预分配配额，在完成实际碳排放数据核查后，以最终核定配额量多退少补；燃气机组清缴上限为核定配额的100%，其他机组清缴上限为核定配额的120%。
2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式开市，成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳排放权交易市场。根据《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，首批纳入市场的发电行业重点排放单位共计2225家，涵盖了火力发电、热电联产、生物质能发电等企业，同时包含了多家自备电。全国碳排放权交易市场开市首日成交量410.4万吨，成交额21023.01万元，成交均价51.23元/吨。
三、碳排放权交易发展趋势
（一）碳排放权交易覆盖范围将逐步扩大
全国碳排放权交易市场从发电行业起步，将逐步扩展覆盖更多行业，可交易碳排放量预计将超过50亿吨/年。截至2020年，全球已有31个碳排放权交易市场和30项碳税机制，覆盖了46个国家和32个地区近120亿吨碳排放量，约占全球温室气体排放总量的22%。从国外碳排放权交易市场发展历程来看，大都经历了由小到大，逐步扩大控排行业、降低市场门槛、增加清单企业的发展过程。目前，我国碳排放权交易市场在起步阶段仅覆盖发电行业，未来随着市场逐步成熟，预计将逐步覆盖电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等行业，将涉及约7500家企业，可交易碳排放量将超过50亿吨/年。
（二）免费碳排放配额预计逐步缩减
从国际市场建设经验看，我国碳排放权交易市场免费配额比例将逐步降低、免费碳排放配额量将逐步缩减。以欧盟为例，自2013年开始由欧盟统一分配各行业免费配额比例，电力行业免费配额比例2013年即降至0，工业部门免费配额比例从2013年80%降至2020年30%；2021-2030年，剩余免费碳排放配额将以每年2.2%的速度削减。当前，出于全国碳排放权交易市场平稳起步以及稳经济增长等考虑，全国市场的碳排放配额以免费分配为主，指标限额也相对宽松。未来，考虑碳达峰、碳中和等目标要求，预计免费碳排放配额比例将逐步降低、免费碳排放配额量将逐步缩减。
（三）碳排放权交易价格预期逐步走高
随着覆盖主体扩大、免费配额缩减，预计我国碳排放权交易价格将逐步走高。以欧盟为例，从2017年开始欧盟碳价稳步上升，2017年11月碳价仅为7欧元/吨，而近期碳价已超过75欧元/吨，上涨幅度超过900%，是我国目前市场碳价的11倍左右。碳价是引导低碳转型发展的重要工具，当前我国碳价仍处于相对低位，未来随着市场覆盖主体进一步扩大，免费碳排放配额逐步缩减，预计我国碳价将逐步走高。
四、碳排放权交易影响分析
（一）推高化石能源机组综合供给成本
在当前相对宽松的政策环境下，碳排放交易机制短期内不会对化石能源机组综合成本带来太大影响。未来若免费配额比例下调，碳价随之上扬，碳排放成本将成为影响燃煤机组报价的重要因素。当碳排放免费配额比例降为90%、碳价升至100元/吨时，度电碳排放履约成本约为0.009元，占煤电平均上网电价比重为2.3%；当免费配额比例降至零、碳价上升至200元/吨时，度电碳排放履约成本将提升至0.186元，占煤电平均上网电价比重为45.6%。随着碳排放成本上升，一方面将提升水电、风电、太阳能发电、核电等清洁能源的价格优势，另一方面也将影响以化石能源机组为边际机组的电力市场出清价格。
（二）加剧不同能效煤电机组运营绩效分化
引入碳排放权交易市场后，碳排放的外部成本得以显性化，并转化为排放主体的内部成本，可实现对不同排放水平机组的差异化奖惩。其中，高能效机组可出售剩余碳排放配额以降低综合供电成本，而低能效机组则需额外增加碳排放履约成本。如按行业平均能效水平核定碳排放免费配额，以南方区域燃煤机组为例，高能效机组每年可通过出售配额盈利2750万元以上，折合度电成本降低0.006元；而低能效机组则需额外支出750多万元购买碳排放配额，折合度电成本增加0.008元。随着碳价走高，不同能效燃煤机组的绩效分化将进一步加剧。
（三）推动经济社会低碳化发展和节能业务增长
在碳达峰、碳中和目标驱动下，未来全国碳排放权交易市场覆盖范围将进一步扩大到其他行业排放主体，碳排放免费配额将逐步收紧，高载能等行业的碳排放成本将显著增加，依赖低端产业规模扩张的粗放增长模式难以为继，将有力助推经济产业结构向低碳化转型发展。碳排放权交易市场将碳排放成本内部化后，也会提升企业等排放主体节能减排意愿，节能服务行业将迎来重要机遇期，节能改造、碳排放诊断等服务需求预计快速增长。
五、相关建议
（一）适当延长能源供应端发电行业碳排放配额全额免费实施周期，建立畅通的成本疏导或价格传导机制
发电行业作为能源供应端率先纳入市场，对于全国碳排放权交易市场培育具有积极意义。随着未来纳入主体增加、免费配额逐步缩减，碳价预计逐步走高，将推高燃煤等化石能源综合发电成本。电力是几乎所有生产生活的必需品，提高电价将导致全社会用能成本增加。当前电力市场化改革已让发电企业面临较大竞争压力，煤电企业等难以内部消化碳排放成本，在社会仍普遍存在降价预期情况下，碳排放成本疏导至终端用户难度较大。建议适当延长发电行业碳排放配额全额免费实施周期，并建立畅通的成本疏导或价格传导机制，以保障能源电力供应安全以及行业可持续发展。
（二）加快推进能源消费端“两高”行业纳入全国碳排放权交易市场，并逐步收紧相关行业碳排放配额
石化、化工、钢铁、有色金属冶炼和建材等能源消费端“两高”行业是供给侧结构性改革重点，也是关系碳达峰、碳中和目标实现的关键，国外碳排放权交易市场普遍将其纳入重点控排清单。目前我国部分地区相关“两高”项目仍屡禁不止，从局部看部分地区“两高”项目似乎用的是清洁电力，但是从全局看将导致其他缺能地区碳排放及供给成本增加，造成整体上的用能低效化、高碳化。建议加快推进能源消费端“两高”行业纳入全国碳排放权交易市场，通过外部环境成本显性化和内部化，助推地方产业结构转型升级，以及通过精准调控减少经济发展影响，实现碳减排效益最大化。
南方电网能源发展研究院能源战略与政策研究所所长陈政
